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© BERTRAND GUAY / AFP
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Bonnes feuilles

Le Conseil d’Etat : l’arme fatale anti-justiciable ?

Publié le 18 juillet 2020
Yvan Stefanovitch publie "Petits arrangements" entre amis aux éditions Albin Michel. Qu'est-ce que le Conseil d'État ? Le plus influent des réseaux de pouvoir ? Le dernier protecteur des libertés publiques ? À travers son enquête, la première du genre, Yvan Stefanovitch nous fait découvrir la réalité de cette puissance invisible qui ne dit pas son nom. Extrait 1/2.
Yvan Stefanovitch
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Yvan Stefanovitch, journaliste, s’est spécialisé dans les enquêtes sur les gaspillages français. i l est l’auteur d’une dizaine d’ouvrages, dont Aux frais de la princesse (2007), Le Sénat : Enquête sur les super-privilégiés de la République (2008), La...
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Yvan Stefanovitch publie "Petits arrangements" entre amis aux éditions Albin Michel. Qu'est-ce que le Conseil d'État ? Le plus influent des réseaux de pouvoir ? Le dernier protecteur des libertés publiques ? À travers son enquête, la première du genre, Yvan Stefanovitch nous fait découvrir la réalité de cette puissance invisible qui ne dit pas son nom. Extrait 1/2.

Entouré d’un réel prestige, le Conseil d’État existe d’abord pour accomplir une mission : rendre la justice. Malheureusement, l’explosion des contentieux a mis en péril ce noble objectif.

Pour endiguer l’inflation des requêtes, un couperet a été inventé. En fait, cette procédure expéditive a permis, en 2018, de rejeter sans examen au fond environ 31 % des 9 583 affaires enregistrées. Il s’agissait essentiellement de pourvois en cassation contre des arrêts des juridictions administratives. Le rapport annuel 2019 de l’institution pour ses activités en 2018 dissimule soigneusement la catégorie de contentieux liée à chacun de ces recours annulés. Le 6  octobre 2019, nous les avons demandés par mail au vice-président Bruno Lasserre. 

Par l’intermédiaire d’un haut fonctionnaire en poste dans une administration, un avocat à la Cour de cassation et au Conseil d’État avait accepté de me recevoir. J’avais promis de préserver son anonymat. Dans son bureau d’une petite rue tranquille du centre de Paris – rien à voir avec les locaux luxueux d’un avocat d’affaires  –, il manifeste brutalement sa colère. Titulaire de sa charge d’avocat avec sa famille depuis plus de trois siècles, la soixantaine, l’homme n’a rien d’un novice. 

Visiblement énervé, il allume son ordinateur pour faire apparaître le rapport public 2019 du Conseil d’État et m’invite à m’asseoir à ses côtés.

Pour s’arrêter aux pages 55 et 56 qui montrent un tableau et un graphique sous le titre : « Évolution des affaires réglées par formation de jugement en 2018 ». D’une petite voix à peine audible, il commente lentement : « Vous voyez ici, le Conseil a rendu 9 583 décisions juridictionnelles, dont 4 946 seulement sont des jugements ou arrêts rendus par des formations collégiales. »

Un initié scandalisé 

La suite, je le comprends vite, correspond à 4 637 ordonnances, dont 1 241 sont des décisions du président de la section du contentieux en matière d’aide juridictionnelle et de compétences d’autres juridictions. « Vous voyez ici le reste de ces ordonnances au nombre de 3 031, explique-t-il, vous retranchez une soixantaine de dossiers intéressant la sûreté de l’État. Et vous obtenez environ 3  000  ordonnances dites de tri. » 

Et l’avocat de pointer son doigt sur l’écran en affirmant, tout en haussant la voix : « Avec ce nombre de presque 3 000 ordonnances de tri, vous avez la preuve que ces juges ne veulent plus juger.  C’est scandaleux ! » En effet, selon le Code de justice administrative, les dix présidents de chambre de la section du contentieux peuvent signer des ordonnances de tri. Chacune de ces ordonnances considère une requête comme irrecevable, sur le plan de la forme, ou manifestement infondée, en matière d’argumentation (ce qu’on appelle les moyens dans le jargon du Palais-Royal), et ne pouvant donc être jugée. 

Le site du Conseil reste muet, lui, sur le sujet, tout comme la quasi-totalité des conseillers d’État ou maîtres des requêtes que j’ai interrogés. Curieusement, presque tous refusent d’évoquer ce secret de polichinelle… L’article L.  822-1 du Code de justice administrative, qui ne parle à aucun moment d’ordonnances de tri, prévoit que « le pourvoi en cassation devant le Conseil d’État fait l’objet d’une procédure préalable d’admission ». Si le pourvoi est « jugé irrecevable ou ne contenant aucun moyen de nature à justifier une instruction », il fait l’objet d’une décision de non-admission, en fait d’une ordonnance de tri, lue en audience publique de la chambre concernée. Cette procédure n’est pas contradictoire : un président de chambre examine seul, avec l’aide d’assistants du contentieux (dont des étudiants en droit !) et de greffiers, chaque pourvoi présenté.

Le rêve de ces étudiants peu contestataires : faire l’ENA et devenir membre du Conseil ou au pire d’une juridiction administrative. Leur nombre n’apparaît pas dans les documents budgétaires de Bercy puisqu’ils sont employés comme contractuels. On les appelle du joli nom de « personnel d’aide à la décision »…En un mot, ils jugent sans être juges ! Aucun autre juge ne participe à la mise au point de cette procédure discrétionnaire de fait, ce qui bien entendu profite à tous les indicateurs de performance du Conseil d’État, notamment le nombre et les délais de jugement. 

Questionné sur les conséquences dommageables de ce système pour les défenseurs, l’avocat me répond, nullement gêné  : « Moi, je n’ai pas de collaborateurs. Je rédige seul tous mes mémoires. C’est rageant de voir des heures de travail sabotées bien souvent uniquement pour réduire le niveau de la marée des contentieux. Enfin, ils nous préviennent une quinzaine de jours avant de prendre leur décision. On va les voir et on se bagarre pour sauver les affaires les plus sauvables qui iront à l’instruction, puis au jugement. Ce système est une honte en matière de procédure. »

Le couperet des ordonnances de tri a pris l’importance qu’il revêt aujourd’hui, après la publication, en 2006, d’un décret sur le sujet. Les présidents de chambre du Palais-Royal et des juridictions administratives subordonnées ont pu employer cet outil pour casser le développement exponentiel des contentieux dits de masse, notamment du droit des étrangers et du droit de l’aide sociale. Ce n’est pas un hasard si, un peu plus tard, les délais de jugement de la justice administrative ont enfin commencé à baisser. 

Mais ce procédé est loin de faire l’unanimité. Danièle Lochak, ancienne présidente du Gisti (Groupe d’information et de soutien aux travailleurs immigrés) et professeure émérite de l’université Paris-Nanterre, en fait ainsi une critique sévère : « L’ordonnance de tri et sa méconnaissance des principes fondamentaux de la procédure contentieuse laissent le champ libre à la subjectivité du juge […]. Au-delà, la tentation est grande, dans les juridictions les plus saturées, d’utiliser l’ordonnance de tri comme un moyen de désencombrer les rôles au prix d’une entrave supplémentaire au droit de recours 1  . »

Bien sûr, une telle ordonnance peut être contestée, mais seulement par la voie d’un nouveau recours devant le Conseil d’État. Ce qui suppose alors le concours d’un avocat au coût très dissuasif, alors que l’aide juridictionnelle n’a que très peu de chances d’être accordée pour ce type de contentieux. 

La contrepartie prétendument positive de ces ordonnances est bien entendu claironnée place du Palais-Royal. Les chambres réunies ont pu, grâce à ce filtre des requêtes qui ne dit pas son nom, davantage se consacrer aux dossiers les plus difficiles, dont le nombre augmente depuis 2016. Elles ont ainsi jugé 1 309 affaires compliquées, en 2018, dont certaines sont à l’origine d’un apport jurisprudentiel important. 

Très imaginatifs, les sages du Palais-Royal ne se sont pas contentés de ces ordonnances comme compensation au défaut d’augmentation de leurs moyens humains. Ils ont souhaité faire appel, avec l’aide du législateur, à toutes sortes d’autres barrières pour éconduire rapidement certaines catégories de justiciables. 

Cauchemar évidemment des avocats, toutes ces mesures visent très officiellement à protéger – malgré eux !  – les justiciables, afin de leur éviter de perdre de l’argent et du temps dans des requêtes qui ne pourront être que rejetées au terme de l’instruction de leur affaire. En fait, il s’agit avec un art consommé d’essayer d’interdire le plus possible l’accès des prétoires administratifs à certains justiciables qui gênent ou dont les requêtes ne présentent aucun intérêt sur le plan jurisprudentiel.

1. Danièle Lochak n’a pas souhaité nous rencontrer, nous renvoyant à ses nombreuses publications dont « Qualité de la justice administrative et du contentieux des étrangers », Revue française d’administration publique, ENA, 2016.

Extrait du livre d’Yvan Stefanovitch, "Petits arrangements entre amis" aux Editions Albin Michel, 2020

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