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Poids de l'administration

Renverser les technos pour la fin du quinquennat : Emmanuel Macron est-il aussi audacieux qu'il le croit ?

Publié le 22 juin 2020
Le président de la République Emmanuel Macron semble être entravé par l'administration dans le cadre de l'exercice de son action. Cela est-il vérifié dans les faits ou s'agit-il d'une manœuvre politique ? Son action politique pourrait-elle être audacieuse pour la fin du quinquennat ?
Maxime Tandonnet
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Maxime Tandonnet est historien, auteur de nombreux ouvrages dont Histoire des présidents de la République (2013) et André Tardieu, l'incompris (2019) aux éditions Perrin.
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Chloé Morin
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Chloé Morin est ex-conseillère Opinion du Premier ministre de 2012 à 2017, et Experte-associée à la Fondation Jean Jaurès.
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Le président de la République Emmanuel Macron semble être entravé par l'administration dans le cadre de l'exercice de son action. Cela est-il vérifié dans les faits ou s'agit-il d'une manœuvre politique ? Son action politique pourrait-elle être audacieuse pour la fin du quinquennat ?

Atlantico.fr : Trois ans après le début de son quinquennat, Emmanuel Macron semble ressentir l'entrave de l'administration dans l'exercice de son action. Est-ce une réalité ou une manoeuvre politique ?

Maxime Tandonnet : L’idée que la haute administration met les bâtons dans les roues du chef de l’Etat me semble particulièrement fallacieuse. L’actuel président de la République, dans l’ensemble, a les faveurs de la haute fonction publique qui a voté pour lui. Son idéologie coïncide largement avec celle dominante de la haute administration dont il est d’ailleurs un authentique produit. Imaginer que la technostructure s’acharnerait à bloquer l’action de politiques qui pensent et sentent comme elle, est un cliché. C’est d’ailleurs mal connaître l’esprit de la haute administration, plutôt soumise et obéissante, que de l’imaginer sabotant les initiatives des politiques. S’il y a un reproche à lui faire, dans son ensemble (car il y a des exceptions) c’est plutôt celui de l’excès de conformisme. L’Etat a besoin de serviteurs loyaux, mais capables de penser par eux-mêmes, d’exprimer leurs désaccords avec le pouvoir politique et de les assumer.  Tel n’est généralement pas le cas, malgré des exceptions. En revanche, quand les dirigeants politiques déçoivent ou s’effondrent, ils cherchent des boucs émissaires. La haute fonction publique est évidemment le coupable idéal désigné par les dirigeants politiques pour se défausser de leurs propres fautes. S’attaquer à la « technostructure », l’accuser de tous les maux, est un grand classique dans ce pays. 

Chloé Morin : Emmanuel Macron ne serait pas le premier à ressentir cette difficulté. En réalité, les débats sur le sujet sont récurrents dans l'histoire. Avant même que Napoléon ne pose les bases des institutions que nous connaissons aujourd'hui - l'ancêtre de la Cour des Comptes ou du Conseil d'Etat, les préfets... - il existait des rapports de pouvoir entre le détenteur du pouvoir et celui en charge d'exécuter sa volonté. Il est vrai que du temps de De Gaulle, au moment de l'après guerre puis des débuts de la Ve République, on a beaucoup dit que la Haute fonction publique avait joué un rôle essentiel pour reconstruire un pays dévasté par la guerre. Mais en réalité, il n'y a pas d'époque où le pouvoir ne s'est pas plain de la bureaucratie, de ses lenteurs, de son autonomie... 

Souvenez vous que Nicolas Sarkozy disait que le rôle de l'administration est de répondre au politique que ce qu'il demande est impossible. 

Il y a une part de vérité dans le constat d'Emmanuel Macron. Le problème - et c'est là que le soupçon, sinon de manoeuvre, du moins d'avoir trouvé un bouc émissaire opportun -, c'est qu'il avait déjà fait le constat en 2017. Il est même l'un des Président qui était allé le plus loin dans la volonté réformatrice sur le sujet. Il avait promis le "Spoil system" (système à l'américaine), c'est à dire de remplacer les têtes d'administration à son arrivée au pouvoir, pour s'assurer, sinon de leur fidélité, du moins de leur volonté d'appliquer avec zèle sa ligne politique. En réalité, les bilans qui ont été faits à ce jour montrent qu'il n'a pas beaucoup plus remplacé la haute administration que ses prédécesseurs. Il a certes réalisé un mouvement préfectoral important il y a quelques mois, mais cela reste faible au regard des promesses qu'il avait réalisées. Donc s'il rencontre des réticences et des lourdeurs administratives aujourd'hui, Emmanuel Macron le doit avant tout au fait de ne pas avoir suivi sa feuille de route à la lettre... 

On note d'ailleurs que la suppression de l'ENA - qui est un sujet symbolique en la matière - a été  annoncées par le Président, qu'un rapport à été commandé et rendu (le rapport Thiriez, en janvier 2020), et qu'on attend maintenant la suite (ici, c'est la survenue de la crise du COVID qui a sans doute empêché le politique d'embrayer...).

Il a souvent été reproché à Edouard Philippe d'incarner la technostructure dont Emmanuel Macron souhaite se débarrasser aujourd'hui. Est-ce le cas ?

Maxime Tandonnet : Sur le plan constitutionnel, le Premier ministre est le chef de la fonction publique qu’il dirige. Sa proximité institutionnelle explique en partie le lien établi entre lui et la haute administration. Mais surtout, son style est beaucoup plus Etat que celui du président Macron, qui revendique l’esprit Start up nation. M. Philippe s’entoure d’experts et de hauts fonctionnaires lors de ses conférences de presse. En termes de communication, il joue sur la sobriété, une relative discrétion et modestie, la confiance dans les collaborateurs. On est très loin du genre jupitérien et vibrionnant qu’affiche le chef de l’Etat. Si l’on en croit les sondages de popularité, cette apparence de rigueur, de sagesse et de pondération l’emporte aujourd’hui dans l’opinion sur la magnificence élyséenne. 

Chloé Morin : Edouard Philippe et son directeur de cabinet sont issus du Conseil d'Etat, un des grands corps les plus prestigieux. Mais Emmanuel Macron est issu de l'IGF - inspection générale des finances -, un grand corps tout aussi prestigieux sinon plus... Et son secrétaire général est administrateur civil à la Direction générale du Trésor (moins prestigieux mais juste en dessous)... 

Donc si Philippe incarne la technostructure au titre de son parcours, on pourrait en dire tout autant du Président et de son plus proche collaborateur, en réalité. 

La véritable différence entre les deux est que c'est Macron qui, dans "Révolution", son livre programme, avait dit que la Haute administration était une caste bénéficiant d'avantages d'un autre temps. On ne sait pas si Philippe souscrit à ce diagnostic. Mais en tant que Premier ministre, il est sensé appliquer la feuille de route du Président... est-ce sa faute s'il n'a pas appliqué avec zèle une forme de Spoil system? ou doit-on plutôt reprocher au Président de ne pas l'avoir rappelé à l'ordre? La question se pose. Quoi qu'il en soit, il n'est pas possible, vu de l'extérieur, de dire de manière tranchée que le Président serait un adversaire de la technostructure, quand son Premier ministre en serait l'allié et défenseur acharné. 

Alors que le président s'est souvent montré audacieux dans sa communication, peut-on pour autant estimer que son action politique, si elle pouvait être libérée de la contrainte administrative, serait audacieuse sur le fond ?

Maxime Tandonnet : Les contre-pouvoirs et les obstacles à l’action publique ne tiennent pas, pour l’essentiel, à la haute administration, mais à des évolutions de long terme qui ont été voulues par les politiques : transfert des pouvoirs à Bruxelles (par exemple en matière monétaire), décentralisation des compétences, suprématie des juridictions qui imposent leurs jurisprudences (conseil constitutionnel, cour de justice européenne et cour européenne des droits de l’homme, poids de la dette publique qui obère les marges de manœuvre budgétaires, puissance de la rue et des media, etc… A cela s’ajoute la frilosité des dirigeants qui songent avant tout à conserver leur place ou à être réélus et reculent devant les risques de l’action. Tout le malheur de la politique française vient du décalage entre les annonces ou promesses tonitruantes et la réalité infiniment complexe. Pour compenser l’impuissance publique, l’incapacité à changer les choses, le politique fuie le monde des réalités par des communications toujours plus fracassantes (« le nouveau monde, la transformation de la France, la refondation, la réinvention, le nouveau chemin, etc. »). Les mots et les formules servent à cacher l’immobilisme. Mais de fait, les gens sont beaucoup plus lucides que ne le pensent les politiques et ils se rendent parfaitement compte de cette contradiction fondamentale.

Chloé Morin : Il ne faut pas sous-estimer l'inertie - volontaire, ou non - dont l'administration peut être la source. Le citoyen moyen peine souvent à imaginer la complexité des jeux de pouvoirs cachés, et des rouages qui se trouvent entre la décision politique, et son application "concrète". Si l'administration décide que telle mesure ne lui convient pas, ou de donner du fil à retordre à un ministre, elle dispose d'un pouvoir de nuisance considérable. De nombreux ministres en ont témoigné par le passé, par exemple Arnaud Montebourg qui explique combien il a du jouer du rapport de force pour imposer sa volonté, en tant que ministre du redressement productif, à son administration. 

Il y a là un véritable problème démocratique, au sens où la volonté du peuple, incarnée par le pouvoir politique élu, ne devrait pouvoir être entravée par l'administration sensée servir ce même peuple. Pour autant, Montebourg l'explique très bien aussi : lorsque le Politique sait être fort, tenir un bras de fer, voire virer quelques personnes pour l'exemple, alors les choses rentrent dans l'ordre. 

Car dans leur immense majorité, les fonctionnaires attendent avant tout des ordres clairs, une direction et une vision que le Politique - trop souvent dépourvu de vision stratégique - ne sait plus leur donner. Dès lors, le sujet pour Macron (et ses ministres) me semble être d'affirmer son autorité politique et de montrer le chemin. 

Ceci-dit, est-ce que l'administration est responsable des décisions ou non décisions du Président? Je ne crois pas. Elle a pu, peut-être, entraver ou dévier tel ou tel choix politique. Trainer des pieds ici et là. Mais enfin, quand une décision politique claire était opérée - le prélèvement à la source est un bon exemple - elle a exécuté les choses, et plutôt bien il me semble. 

Est-ce, par exemple, la faute de l'administration si Emmanuel Macron a réformé les retraites (mesure impopulaire), ou l'ISF? Evidemment non. Il ne faut donc pas tout confondre, décision et exécution sont deux éléments d'une même chaîne mais la responsabilité première reste à celui qui décide, ou laisse l'exécutant décider à sa place. 

Il existe des marges de manoeuvre évidentes pour accélérer l'application de décisions, certes, mais à l'origine, c'est toujours la force de la volonté politique qui est en cause. Lorsqu'elle fait défaut, alors en effet les contingences administratives prennent le dessus...

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