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© LIONEL BONAVENTURE / AFP
Avis aux grands débatteurs

La décentralisation, mère de toutes les solutions… ou pas : la démocratie s’est aussi construite par l’éloignement du pouvoir

Publié le 28 janvier 2019
La quête de décentralisation est rarement signe d'un amour de la vie politique locale mais illustre plus un rejet de l'Etat.
Vincent Tournier
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Vincent Tournier est maître de conférence de science politique à l’Institut d’études politiques de Grenoble.
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La quête de décentralisation est rarement signe d'un amour de la vie politique locale mais illustre plus un rejet de l'Etat.

Atlantico : Si la crise actuelle résulte en partie des excès d'une forme de centralisation de la société française, les demandes actuelles de "démocratie locale" n'ont-elles pas, elles aussi, leurs défauts ?


Vincent Tournier : Historiquement, les demandes en faveur de la démocratie locale ont été formulées par des milieux qui contestaient la légitimité du régime en place. Sous la IIIème République, par exemple, c’est plutôt la droite monarchiste qui a appelé à décentraliser ; après Mai-68, c’estplutôt la gauche qui a découvert les charmes de la décentralisation. Et à toutes les époques, ce sont les mouvements régionalistes qui ont été les plus favorables à l’accroissement des pouvoirs locaux, ce qui se comprend.
Bref, la décentralisation est rarement demandée par amour du local, elle est plutôt le reflet d’un rejet de l’Etat. Il n’est pas donc pas très étonnant de constater que, aujourd’hui, dans un contexte de crise de l’Etat, la démocratie locale soit perçue comme une réponse idéale. Mais c’est en grande partie un leurre : la démocratie locale est idéalisée parce que certains veulent y voir une solution miracle. Or, on peut avoir des doutes. Il suffit de se poser des questions simples : quels sont les grands défis de notre temps ? C’est la réponse à cette question qui va déterminer quel est le meilleur niveau de décision. Si on considère que les défis prioritaires concernent des sujets comme la pollution, l’évasion fiscale, l’immigration, les déséquilibres régionaux, la désertification rurale ou encore la désindustrialisation, alors il y a peu à attendre de la décentralisation. Pour des sujets de ce type, on ne voit pas ce qui peut être réglé au niveau local. Il faut plutôt renforcerles normes au niveau national, voire au niveau européen ou international, en sachant toutefois que les niveaux supranationaux ne sont aujourd’hui guère vaillants. 

N'est-ce pas d'une certaine façon contre ces dangers que s'est construite notre démocratie ?


C’est effectivement tout un pan de l’histoire de France qui s’est fait par la centralisation, en opposition aux pouvoirs locaux.Lacroyance actuelle dans les vertus de la démocratie locale peut d’ailleurs être vue comme la conséquence d’un oubli de l’histoire de France : comme on n’enseigne plus vraiment l’histoire nationale, ou comme on l’enseigne en dénigrant tous les moments clefs dans la centralisation comme la monarchie ou l’empire, on finit par commettre des contresens. Par exemple, on oublie que la Révolution française n’a pas eu lieu pour s’opposer à la centralisation, mais au contraire parce que le pouvoir central était paralysé par les intérêts locaux. 
Mais il y a aujourd’hui un autre problème. On assimile volontiers la décentralisation et la démocratie. Or, la décentralisation n’est pas forcément allée de pair avec la démocratisation. Si on prend pour critère de la démocratie le fait de séparer les pouvoirs, c’est-à-dire d’avoir d’un côté un pouvoir qui délibère et vote les normes, et de l’autre un organe qui les exécute, alors les collectivités locales ne sont que partiellement démocratiques puisque l’organe d’exécution contrôle assez étroitement l’organe délibératif. Donc, si on voulait réformer les collectivités locales dans un sens démocratique, il faudrait commencer par séparer clairement l’élection du premier (par exemple le maire ou le président du conseil local) et l’élection du second (le conseil municipal ou régional) et clarifier leurs pouvoirs respectifs. 

Un cas encore plus problématique est les établissements intercommunaux. Ces derniers, qui ont été les grands gagnants des réformes récentes en matière de décentralisation, ne sont guère satisfaisantsdu point de vue démocratique puisque la désignation des dirigeants relève moins du suffrage universel, donc de la volonté des électeurs, que des tractationsentre les élites locales. De surcroît, alors que les réformes ont été présentées comme allant dans le sens d’une meilleure lisibilité, le système a été rendu encore plus opaque. Il devient de plus en plus difficile de savoir qui fait quoi, quel est le rôle de chaque collectivité locale. En particulier, à quoi servent les maires ? C’est d’ailleurs le paradoxe actuel : les maires bénéficient d’un bon niveau de confiance de la part de l’opinion, comme l’a montré le dernier baromètre du CEVIPOF, mais ceux-ci ne décident plus de grand-chose.Mais c’est peut-être justement pour cela qu’ils sont encore populaires…

Comment trouver un juste milieu, un équilibre entre une décentralisation trop importante et les excès de la centralisation ?


Il n’y a pas de modèle idéal. Les pays démocratiques ont adopté des modèles qui correspondent à leur histoire et à leur culture, ou qui ont été imposés par les circonstances. En Allemagne, par exemple, le modèle fédéral a été imposé à la Libération pour empêcher le retour d’un Etat trop puissant. L’Italie a construit son modèle en tenant compte d’une unification tardive et d’un fort sentiment régionaliste. 
En France, le fédéralisme intégral est tout bonnement impensable. Quoiqu’un en dise, la centralisation reste un modèle indépassable car même si les Français se disent favorables à la décentralisation, les mentalités restent tournées vers le pouvoir central. Il y a une sorte d’inconscient collectif qui persiste. La décentralisation se présente comme une greffe artificielle, imposée pour des raisons idéologiques au prix de multiples compromis et arrangements, sans parvenir à créer une situation optimale. On a donc les inconvénients de la décentralisation sans en avoir les avantages. On le voit par exemple dans le domaine de la sécurité, où le lien entre le niveau national (l’Etat contrôle la police) et le niveau local (le maire est chargé de l’ordre public) reste très compliqué, ce qui n’est pas pour rien dans le fait que des zones de non-droit ont pu prospérer assez facilement. D’ailleurs, cette question des banlieues rend désormais impossible une authentique politique de décentralisation : on imagine malde confier tous les pouvoirs de police aux maires en sachant que certaines communes risquent de passer sous la coupe de mafias ou d’islamistes.
Cela signifie-t-il que l’ère de la décentralisation soit révolue ? Il est possible que de nouvelles réformes soient imaginées, mais un scénario plus pessimiste n’est pas exclu. Le contexte a changé. En particulier, la politique de décentralisation a été soutenue pendant des années par l’Union européennemais cette politique a subi un violent contrecoup avec la poussée des mouvements indépendantistes en Catalogne ou en Ecosse. A force de défendre les régions contre les Etats, les politiques européennes ont amené certains pays au bord du chaos, ce qui devrait faire réfléchir. 
Un débat du même type existe en France. Faute d’avoir pris la peine de dresser un bilan de la décentralisation, les effets négatifs de celle-ci sont rarement discutés. Il y aurait pourtant beaucoup à dire. En particulier, la décentralisationn’a-t-elle pas contribué à la montée de l’islamisme en permettant aux maires de trahir l’esprit de la laïcité ? Au-delà de ce cas particulier, qui n’est déjà pas négligeable, c’est tout un aspect du débat que les défenseurs de la décentralisation ont tendance à oublier : si le niveau local a certes des avantages, il est aussi celui qui facilite le plus le développement de la corruption et du clientélisme. Cela ne veut pas dire que la centralisation soit nécessairement la bonne réponse. Mais cela veut dire au moins qu’il faut aborder les choses avec pragmatisme, sans actant le fait qu’il y a des réalités françaises dont on ne peut pas s’affranchir. 

 

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